Met de nieuwe Omgevingswet wordt omgevingsparticipatie in een aantal gevallen verplicht. Niet alleen voor overheden, maar voor iedere initiatiefnemer met ruimtelijke plannen. Omgevingsparticipatie blijkt een grote uitdaging voor initiatiefnemer, eigenaar, projectontwikkelaar en de gemeente betrokken bij gebiedstransformatie. Omgevingsparticipatie is zowel een voorwaarde, aanwinst, obstakel als kans.
Vanuit het programma Stedelijke Transformatie schreef de TU Delft daarover een inspirerend essay Nieuwe verhoudingen in omgevingsparticipatie: Participatie georganiseerd door private partijen. Het essay gaat in op praktisch kwesties van omgevingsparticipatie en biedt leerzame praktijkervaringen, theoretische perspectieven, reflecties en concrete adviezen voor marktpartijen, overheden, maatschappelijke initiatiefnemers en andere betrokkenen.
Omgevingsparticipatie is complex
Bij de transformatie van bijvoorbeeld onderbenutte of verouderde bedrijventerreinen, kantorenparken, spoorzones moeten initiatiefnemers in participatief overleg met bedrijven en bewoners.
Omgevingsparticipatie is complex; er zijn tegenstrijdige belangen, diverse behoeften en uiteenlopende verwachtingen. Deze moeten een plek krijgen in dit overleg en de belangenafweging. En, niet alle bewoners hebben zin in al dat overleg.
Uit onderzoek van de TU Delft blijkt dat zowel ontwikkelaars als gemeenten nog niet voldoende zijn voorbereid op meer privaat georganiseerde participatie. Gemeentelijke participatiehandreikingen negeren vaak dat binnen omgevingsparticipatie conflict en tegengestelde voorkeuren naar voren komen, terwijl ontwikkelaars en gemeenten die wel moeten managen.
Consensus of conflict?
In omgevingsbesluitvorming bestaan in principe altijd drie routes om belangen te behartigen: participeren, juridiseren en politiseren. Daarnaast zijn er twee ondersteunende en interveniërende routes technocratiseren en mediatiseren.
Participeren
Een ontwikkelende partij kan een participatieproces organiseren en participanten kunnen de voorkeur geven om te participeren als er daadwerkelijk ruimte is voor een begripvolle dialoog, ideevorming en aanpassing. Een participatieproces is waardevol als partijen van elkaar afhankelijk zijn in het heden of in de toekomst en de juridische of politieke routes te weinig zekerheden bieden en een ongewenste dynamiek creëren. Volledige zekerheid vooraf over de gewenste steun of beoogde planaanpassing is er niet, maar onder de juiste voorwaarden is er wel een kans op consensus of op creatieve of suboptimale oplossingen.
Voorwaarden voor participatie zijn onder meer de open houding, de afstemming van wederzijdse verwachtingen en de professionele begeleiding van participatiewerkvormen. Een voorwaarde is ook dat de lokale gemeenschap de schouders eronder wil zetten vanuit een gedeelde visie. Die gemeenschap, of community, is er niet altijd.
Juridiseren
Een juridische route verkiezen ontwikkelaars en participanten vooral als bij voorbaat duidelijk is dat er geen ruimte is voor serieus overleg, als de ene partij juridisch gezien heel sterk staat op basis van wettelijke normen en de ander duidelijk niet, of als er een puur zakelijke of eenmalige afhankelijkheid bestaat. Ook kan een partij bewust een rechtsuitspraak willen krijgen vanwege onduidelijkheid en om een norm te laten stellen.
De juridische route komt vaak in beeld als eerdere participatiepogingen zijn verkend en mislukt. In lang niet alle gevallen is de uitkomst van een juridische route met zekerheid vooraf te bepalen. De risico’s van de juridische route zijn onder meer tijd, hoge proceskosten, verstoorde verhoudingen of simpelweg in het ongelijk worden gesteld met daarbij doorgaans geen of nauwelijks ruimte voor een compromis.
Overweeg je een juridische procedure? Dan behoren een juridisch kansrijke positie vooraf en voldoende beschikbaarheid van financiële middelen en professionele juridische bijstand als voorwaarden.
Politiseren
Je wenden tot volksvertegenwoordigers of bestuurders kan van belang zijn in situaties waarin duidelijke afhankelijkheid is van politieke besluitvorming en steun voor het ontwikkelen of juist tegenhouden of aanpassen van een plan. Daarbij kunnen de initiatiefnemers van plannen en de participanten zich tot de politiek wenden als zij duidelijk kunnen maken dat er planoverstijgende stedelijke belangen in het geding zijn. Dat kunnen beleidsinhoudelijke belangen zijn, maar ook democratisch-procesmatige. Denk aan het beschermen van zwakke, maar waardevolle posities, of de kwaliteit van participatie.
De route van politiseren wordt bewandeld door te stemmen op een volksvertegenwoordiger bij gemeenteraadsverkiezingen. Ook kun je tussentijds je via de media of rechtstreeks tot een volksvertegenwoordiger of bestuurder wenden. De keuze voor deze route kan gebaseerd zijn op een overtuiging dat besluitvorming en belangenbehartiging eerst en vooral moet plaatsvinden in de representatieve politieke arena. De uitkomsten van deze route zijn ook allerminst met zekerheid vooraf te bepalen, zeker als ze afhankelijk zijn van verkiezingsuitslagen voor de gemeenteraad, of tussentijds stemgedrag binnen de gemeenteraad; welke ‘handje-klap’ gebeurt er binnen de lokale politiek?
Technocratiseren
Bij technocratiseren wordt tijdens omgevingsbesluitvorming een belangrijke rol toegedicht aan experts en modellen. Denk aan het ‘uit handen geven’ of sterk laten beïnvloeden van besluitvorming door bouwkundig, gezondheids- of milieukundig experts.
Zo bestaan er rekenkundige modellen die precies aangeven wat de optimale verdeling is van negatieve externe effecten zoals uitlaatgassen. Ook bestaan er modellen die zoveel mogelijk verschillende maatschappelijke kosten en baten berekenen en dan een optimale verdeling of compensatie voorspellen. Expertkennis kan op gespannen voet staan met ervaringskennis. Niet altijd wordt de technische berekening door een participant begrepen of gesteund. Daarom worden er ook varianten ontwikkeld zoals participatieve waarde-evaluatie, waarbij participanten zelf scores toekennen.
Mediatisering
Mediatisering gaat over de beïnvloeding van besluitvorming via de media. Vooral bij participeren en politiseren kan de route van de media gebruikt worden om extra bekendheid of steun te verzamelen voor een plan of stellingname.
Ook deze route biedt kansen en risico’s. Het kan draagvlak vergroten of verkleinen. Je moet daarbij zorgvuldig gebruikmaken van en afstemming zoeken met de relevante media. Ook hier geldt: privaat georganiseerde omgevingsparticipatie organiseren is van zoveel partijen afhankelijk, dat de private initiatiefnemer maar beperkt het proces kan beheersen en zich vooral de principes van samenwerking en netwerksturing moet aanmeten.